Schengen se fissure, les frontières reviennent

L'Europe en criseRepli protectionniste, politiques du chacun pour soi et velléités d’exclusion des Etats faibles: la crise migratoire met en exergue la fragilité de l’espace Schengen. Jusqu’où résistera-t-il?

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Imaginez le tableau: été 2016, partout en Europe, de longues files d’attente se forment aux frontières. Les contrôles ont été rétablis, fini le temps où l’on pouvait se déplacer librement à l’intérieur des 26 Etats membres de l’espace Schengen, dont fait partie la Suisse. Scénario impensable? Pas vraiment. Lundi, les représentants des pays européens réunis à Amsterdam ont exprimé leur volonté d’activer une clause leur permettant d’étendre jusqu’à deux ans le rétablissement des contrôles aux frontières. Appliquée strictement, cette mesure ne serait pas sans conséquences économiques, pénalisant le transport à travers l’Europe. Ce n’est qu’un scénario, mais la Commission européenne a pris acte de cette volonté des Etats membres, se disant prête mardi «à étudier toutes les possibilités». Le processus pourrait se déclencher dans vingt petits jours, lors du prochain Conseil européen.

A l’origine de ce coup de frein possible à la liberté de circulation, pilier de la construction européenne, se trouve la crainte que Schengen ne se démantèle complètement sous le poids des tensions générées depuis des mois par la crise migratoire, et dans son sillage, par la montée en puissance des courants xénophobes et europhobes. «Le recours à cette clause, prévue par le code de Schengen, est encore le meilleur moyen de sauver ce dernier. Il s’agit d’éviter que les Etats n’imposent leurs propres recettes pour résoudre la crise, et qu’à terme, Schengen n’implose définitivement», relève depuis Bruxelles Yves Pascouau, directeur à l’European Policy Centre et chercheur associé à l’Institut Jacques Delors.

Criante faiblesse

De fait, six pays ont déjà restauré des contrôles temporaires aux frontières en 2015, en s’appuyant sur une clause autorisant cette possibilité durant deux mois, plus six mois supplémentaires. L’Allemagne en fait partie, et d’ici mai, elle sera en infraction du règlement Schengen si la procédure permettant d’étendre à deux ans le rétablissement des frontières n’est pas mise en œuvre. Or une violation de ces règles par Berlin, alors que le gouvernement se veut exemplaire dans la gestion de la crise, conduirait au démantèlement de Schengen, craint-on à Bruxelles.

Devant l’absence d’entente au sein de l’Union européenne pour gérer l’accueil des réfugiés, devant la crainte des gouvernements de la reprise des arrivées au printemps, l’extension des contrôles aux frontières fait donc figure de parade d’urgence. «C’est simple, cette mesure est devenue inévitable à ce stade», commentait lundi lors de la réunion d’Amsterdam le ministre néerlandais aux migrations, Klaas Dijkhoff.

Pour certains experts, la mesure envisagée est une «vraie fausse solution»: «Rétablir des contrôles aux frontières est un pis-aller, qui donne l’image d’une Europe qui se fracture et au passage, va encore encourager les passeurs», observe Frédéric Esposito, directeur de l’Observatoire universitaire de la sécurité au Global Studies Institute de l’Université de Genève. Cette mesure de repli cache les vrais problèmes, selon ce spécialiste de la construction européenne: «Si Schengen est bel et bien menacé, c’est parce que le socle pour créer une politique migratoire commune n’existe pas au sein des institutions européennes. Quand Schengen a été créé, il s’est fait par beau temps. On s’est alors beaucoup soucié de la liberté de circulation et d’établissement, beaucoup moins de la sécurité des frontières extérieures. Le phénomène migratoire que doit aujourd’hui gérer l’Europe révèle au grand jour cette faiblesse».

Un avis partagé par le géographe Gérard-François Dumont, professeur à l’université Paris-Sorbonne, pour qui Schengen est à ce titre «déjà mort». Si le principe de la libre circulation au sens du libre établissement des ressortissants de l’UE n’est évidemment pas remis en cause, «la manière dont est gérée la crise migratoire par la Commission européenne donne une image très négative de la gouvernance de Bruxelles. Et cela sème des graines qui, à terme, peuvent mettre en péril toute la construction européenne», relève-t-il.

Lire aussi: «Sur le volet sécuritaire, Schengen est déjà mort»

Pour l’heure, rien ne garantit qu’une autorisation à rétablir les contrôles frontaliers ramène un semblant de sérénité au sein de l’UE. Car les signes de dissensions ne cessent de se multiplier. La semaine dernière, l’Autriche annonçait un plafonnement des demandes d’asile abaissé de 60% par rapport aux 90 000 demandes à laquelle elle a dû faire face en 2015. Cette décision risque bien d’entraîner d’autres fermetures de portes à l’encontre des migrants cherchant refuge en Europe. De la Suède à l’Allemagne (deux pays qui avec l’Autriche représentent 90% des demandes d’asile déposées en 2015), la solidarité cède le pas à l’angoisse. La Suisse se veut encore sereine, mais l’inquiétude pointe: «Que se passera-t-il lorsque l’Autriche aura atteint son plafond de 37 500 demandes d’asile», s’interrogeait le ministre de la Défense Guy Parmelin au WEF, à Davos.

La Grèce acculée

L’«effet domino» de la peur a des répercussions sur toute la route des Balkans, où les Etats dressent leurs propres barrières pour éviter de devoir accueillir durablement des réfugiés. Et tout au fond du couloir, la Grèce se retrouve maintenant plus que jamais menacée de devoir gérer seule l’arrivée de centaines de milliers de migrants. Pour sauver Schengen, certains Etats, Autriche en tête, n’hésitent plus à réclamer l’exclusion temporaire de ce «maillon faible», jugé incapable de gérer la frontière extérieure de l’UE. 35 000 migrants ont encore gagné les îles grecques depuis la Turquie pour le seul mois de janvier. Des parcours encore bien souvent marqués par les tragédies: jeudi encore, un naufrage en mer Egée a coûté la vie à 24 personnes, dont 10 enfants.

Devant les critiques, Athènes a répondu avec fermeté mercredi que les moyens ne lui ont pas été donnés pour assumer le travail de Sisyphe que représente l’arrivée quotidienne de milliers de personnes. «La tactique de se renvoyer les responsabilités ne constitue pas une gestion efficace d’un problème de dimension historique, qui réclame une action commune», déclarait la porte-parole du gouvernement, Olga Gerovassili. Si le scénario de l’exclusion de la Grèce de Schengen n’est guère probable, le débat donne le climat: l’heure est à la totale discorde.

Angela Merkel, dont le plan pour sortir de l’impasse repose sur la répartition des migrants et le renforcement des frontières extérieures de Schengen, n’est plus du tout écoutée. Non seulement en Europe, mais aussi jusqu’au sein de son propre parti. Alors que faire? «Il n’y a pas d’alternative possible. Les «hot spots», le plan de répartition des migrants et la surveillance renforcée des frontières extérieures vont produire leurs effets, mais il faut accepter le fait qu’il faut du temps pour les mettre en place», observe Yves Pascouau.

«Sur le papier, l’objectif consistant à fixer les règles d’une politique migratoire commune est tout à fait sensé, mais il va systématiquement à l’échec parce que cette politique ne peut se faire que sur l’engagement volontaire des Etats membres, rappelle Frédéric Esposito. Dans un schéma idéal, la voie passerait par un transfert des compétences vers la Commission européenne. Mais politiquement, avec les agendas politiques nationaux et la montée des partis d’extrême droite, on est évidemment à des années-lumière d’une telle configuration». (24 heures)

(Créé: 29.01.2016, 07h09)

Les grands principes

L’espace Schengen désigne l’espace de libre circulation des personnes qui couvre actuellement 26 Etats, dont la Suisse. L’accord a été signé en 1985 dans la ville luxembourgeoise de Schengen, d’où son nom, et est entré en vigueur en 1995. Le principe de la liberté de circulation des personnes implique que tout individu, une fois entré sur le territoire de l’un des pays membres, peut franchir les frontières des autres pays sans subir de contrôle, qu’il soit un ressortissant d’un Etat membre ou non. Il faut une atteinte grave à l’ordre public pour qu’un Etat puisse rétablir temporairement les contrôles à ses frontières. Par le passé, des vagues migratoires et des actes terroristes ont déjà conduit à de telles exceptions.

La surveillance des frontières extérieures de l’espace Schengen repose sur le partage d’informations entre les polices des Etats membres, ainsi que sur une politique commune de visas, d’asile et d’immigration. Mais la crise migratoire et les attentats de Paris ont remis en question le dispositif en vigueur.

La Suisse a négocié sa participation à cet espace dans le cadre des accords bilatéraux II. L’adhésion a été acceptée par le peuple en 2005 et l’accord Schengen est entré en vigueur en 2008. Depuis, les contrôles de personnes aux frontières ne sont plus systématiques. Les marchandises, elles, restent soumises aux règles douanières. La Suisse a le statut d’Etat associé, à l’instar de l’Islande, du Liechtenstein et de la Norvège. Nos experts prennent part aux comités mixtes Schengen du Conseil de l’UE et ont un droit de participation à la prise de décision.

En 2009, un nouvel accord a été signé, prévoyant la participation de la Suisse aux activités de l’agence européenne Frontex, qui assure la protection des frontières extérieures communes. En 2014, 51 gardes-frontière suisses ont été déployés dans le cadre d’opérations de cette agence.
C.M./C.Z.

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