Lorsque l'Europe doit tracer des frontières

#EU4YOUZagreb et Ljubljana s’écharpent sur leur frontière maritime. La Cour de justice à Luxembourg, ultime planche de salut avant un dangereux naufrage européen?

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Apiculteur amateur. Pilote d’avion de tourisme et de planeur. Joueur d’harmonica. Ex-Premier ministre au moment de l’indépendance de son pays. Et eurodéputé depuis 2004, année de l’adhésion de la Slovénie à l’UE, en quête d’un… quatrième mandat d’affilée. Sacré pedigree que celui d’Alojz Peterle.

Nous retrouvons l’homme politique slovène, à la terrasse d’un café de Ljubljana. Il y a quelques jours, ce démocrate-chrétien membre du PPE, le grand groupe de la droite, faisait le «buzz», lors de la dernière séance plénière de la législature au Parlement à Strasbourg. «Lojz», comme l’appellent ses proches, empoignait son instrument de poche pour jouer la Neuvième de Beethoven. «Joyeuses Pâques», lançait-il. Ovation debout de l’hémicycle. Une vidéo immortalisant l’événement fera plus de 100 000 vues.

Mais aujourd’hui, ce n’est pas l’ode à la joie. La Slovénie enrage. Ultime recours: la Cour de justice de l’Union européenne. Le petit pays alpin a saisi l’instance judiciaire suprême de l’Union européenne le 13 juillet dernier. Contre son grand voisin, la Croatie. En désespoir de cause. Car tout a été essayé pour tenter de résoudre un vieux conflit – ou presque: pas la guerre, heureusement. Désormais, Ljubljana s’en remet à la sagesse des juges à Luxembourg.

25 ans de contentieux

Le contentieux déchire les deux pays depuis plus d’un quart de siècle. Le duel pourrit la vie de l’UE depuis le début des pourparlers d’adhésion de la Croatie à l’UE, il y a près de quinze ans, longtemps tenus en otage par cette chamaillerie – et quand Zagreb finit par entrer dans l’Union, en 2013, près de dix ans après la Slovénie, la discorde reste entière. La querelle pèse aussi sur la région: quand ils frappent à la porte de l’UE, les pays des Balkans occidentaux s’entendent répondre que le «club» ne veut pas importer de nouveaux conflits irrésolus, surtout s’ils portent sur la délicatissime question des frontières. Le souvenir des guerres de Yougoslavie n’est jamais bien loin.

Slovénie et Croatie, autrefois mêlées sous la coupole de la Yougoslavie, se disputent sur la délimitation d’une portion de leur frontière maritime. L’affaire divise depuis l’éclatement de la République fédérative. Épicentre du litige: la baie de Piran, tout au sud de la microcôte slovène - une quarantaine de kilomètres -, juste avant la Croatie et ses près de 1800 kilomètres de front de mer et son millier d’îles…

«Si vous regardez la carte, le littoral slovène est très encastré au nord de la mer Adriatique et la Slovénie n’avait plus de jonction entre sa mer territoriale et la haute mer. Les navires en mer territoriale slovène sont obligés de passer par les eaux territoriales, soit croates, soit italiennes, pour accéder à la haute mer», explique le Français Michel Morin, juriste, chercheur associé au Centre de droit maritime et océanique de l’Université de Nantes et ancien fonctionnaire à la Commission européenne.

«L’accès aux eaux internationales est très important pour la Slovénie, en tant que pays maritime», entame Alojz Peterle. «Nous avons le droit d’accéder aux eaux internationales. Nous avons aussi des intérêts économiques. Il y a le port très important de Koper. Et bien entendu, c’est important pour la pêche. En fait, nous estimons tout simplement que cela appartient à la Slovénie. Nous n’avons jamais demandé à la Croatie quelque chose qui n’appartenait pas à la Slovénie».

Sentence dénoncée

Face à l’impasse des tractations bilatérales - et malgré la «participation, l’implication, de la Commission européenne: c’est pourquoi l’UE a une responsabilité à cet égard», insiste l’eurodéputé slovène -, les deux pays s’étaient mis d’accord pour soumettre leur différend au verdict d’un tribunal d’arbitrage. Seulement voilà: la sentence, prononcée le 29 juin 2017, est… dénoncée par Zagreb.

Le tribunal a accordé grosso modo un tiers des eaux de la baie à la Croatie et deux tiers à la Slovénie. Plus un accès direct aux eaux internationales de la mer Adriatique: «Le tribunal d’arbitrage a défini une zone de jonction, qui n’est pas large – 2,5 milles nautiques de large ce qui fait 4,5 km environ, sur 11 milles nautiques de long, donc à peine 20 km -, pour que les navires slovènes puissent accéder directement à la haute mer, mais aussi pour que la Slovénie puisse, par exemple, poser des canalisations, des pipelines ou des câbles sur les fonds de la mer, sans avoir à demander (le feu vert) à la Croatie ou à l’Italie», détaille Michel Morin. «Et cette zone de jonction vers la haute mer est dans la mer territoriale croate».

«Il y a désormais cette frontière, qui a été définie par la cour d’arbitrage. Avant cela, nous n’avons jamais eu de frontière dans cette baie, qui appartient à la commune de Piran depuis des siècles, affirme Lojz Peterle. Mais maintenant, nous avons un problème politique, parce que nous avons une situation asymétrique: la Slovénie respecte la décision de la cour et pas la Croatie…»

«Nous avons un arbitrage qui a été contaminé!», réplique, dans les couloirs agités du Parlement européen à Bruxelles, un autre élu, le Croate Ivan Jakovcic. Cet eurodéputé libéral, brièvement ministre de l’Intégration européenne au tournant du siècle, entrepreneur, est aussi conseiller à l’Assemblée de la région d’Istrie, la partie la plus occidentale de la Croatie. Mais l’Istrie, c’est aussi le littoral slovène, donc Piran, et le golfe de Trieste, en Italie.

Quoique «contaminé», «nous avons un document international qui, je pense, offre une bonne base pour trouver la solution finale», poursuit Jakovcic. «Nous sommes des voisins. En Istrie slovène et en Istrie croate, nous sommes ensemble. Nous n’avons pas de guerre, pas de gros problèmes: nous sommes des amis. Alors, j’espère que Zagreb et Ljubljana trouveront une solution acceptable pour toute la ligne de la frontière. Non seulement sur la mer, mais toute la ligne de la frontière. Et il faut trouver cette solution à partir de l’arbitrage».

Accusation de collusion

Zagreb s’était cependant retirée unilatéralement de la procédure d’arbitrage. La Croatie dénonce une sombre histoire de collusion entre le juge slovène retenu pour régler le litige et le représentant de ce pays au tribunal. Lequel a fini par se débarrasser des juges désignés par les deux parties et par trancher l’affaire indépendamment, estimant que les échanges slovéno-slovènes incriminés par Zagreb n’avaient pas altéré son jugement. Mais la Croatie s’obstine.

«La Croatie n’avait pas de raison de se retirer totalement du processus», juge pourtant Morin. «La Croatie aurait pu trouver des éléments pour attaquer, juridiquement bien sûr, les arguments avancés par la Slovénie. Ce qu’elle n’a pas fait. Elle a eu, d’après moi, l’attitude stupide de se retirer du processus et de dire qu’elle n’accepte pas le résultat de la sentence».

«Il y a eu beaucoup de nationalisme, des deux côtés», estime pour sa part l’eurodéputé croate. «Mais maintenant que nous avons ce document juridique, qui est un bon document pour la Croatie (sic), il faut travailler sur ce document et trouver la solution finale». Pour Peterle, au contraire, il n’y a pas à tergiverser: «Ce que j’attends, c’est le respect inconditionnel, la mise en œuvre de la décision des juges. Nous n’avons pas été capables de résoudre cette question bilatéralement. J’espère qu’avec le jugement de la Cour (de Justice de l’UE), nous arriverons à la fin du problème», avance l’élu slovène. Malgré un sérieux doute, qu’il nous confie lorsque nous le retrouvons… à l’aérodrome de Portoroz, en baie de Piran.

«Ce qui s’est passé après l’arbitrage n’est pas très prometteur, parce que la Croatie a décidé de ne pas respecter le jugement. Mais nous avons à respecter le droit international. Si la décision de la Cour n’était à nouveau pas respectée, alors, je ne peux que prévoir des problèmes politiques».

Survol des lieux

Et l’élu-apiculteur-aviateur de nous proposer de monter à bord d’un petit Cesna 172, pour un survol des lieux: «Je vais vous montrer où se trouve la frontière définie par les juges de la cour d’arbitrage. Je vous montrerai la baie et le point où la Slovénie estime que se trouve la jonction avec la mer ouverte». Une escapade dans les airs qu’il confiera Joze Ocepek, pilote: Alojz Peterle revient de la petite ville d’Izola, un peu au-delà de Piran en direction de l’Italie. Où il vient de mener campagne… au Festival du «vin orange», la nouvelle tendance des vins blancs à longue macération. Goûter ou voler, dit-il, il faut choisir.

Retour au sol, la tension politique entre les deux capitales se matérialise quand on rencontre certains pêcheurs. À Piran, Rok Dobnik relativise. Lui ne s’aventure jamais très loin vers le large, avec ses filets fixes, posés en début de baie. Toute cette histoire, «c’est une sorte de jeu politique», tranche-t-il. Un «ping-pong» entre les deux pays. Mais à Savudrija, le petit port de pêche croate juste après la baie, Danilo Latin tient un tout autre discours. Le pêcheur dénonce «une grosse pression». «Le stress». «On a peur». En cause, dit celui qui a peint sur le fronton de sa cabine un «Thank you for peace», en anglais dans le texte: «Vous ne savez jamais quand vous quittez le port si vous reviendrez ou si vous finirez en prison en Slovénie».

Le tableau est peut-être forcé. Mais l’ambiance de travail est pour le moins étrange. «Chaque fois que l’on part pêcher là où les eaux sont disputées entre les deux pays, nous sommes escortés». Danilo Latin, 59 ans, troisième génération de pêcheurs, n’en démords pas: «Il n’y a jamais eu d’eaux territoriales slovènes là-bas», dit-il en désignant la baie. Un golfe que son grand-père et son père n’ont jamais qualifié «de Piran» mais seulement de «vallon», un mouillage. «Les Slovènes ont changé le nom, comme pour la rivière», tout en repoussant la frontière terrestre deux kilomètres plus au sud, soutient le pêcheur tout en continuant à décrocher des crabes de ses filets. «Ils ne respectent pas le droit international».

«Ça ne compte pas!»

Et quand on s’étonne des prétentions croates sur cette baie, face à une Slovénie bien moins lotie en accès à la mer, Danilo Latin s’offusque: «Ça ne compte pas!». Ainsi, la Croatie sans station de ski ne saurait prétendre à celles de la Slovénie, avance-t-il, pas davantage qu’en tant que divorcé «depuis 7 ou 8 ans», il aurait droit à emprunter l’épouse de quelqu’un d’autre…

En toile de fond de ces rapports houleux entre voisins, on perçoit aussi une pointe de ressentiment à l’égard de cette petite Slovénie, sorte de «premier de la classe yougoslave». «Ils pensent toujours qu’ils sont meilleurs», peste le pêcheur de Savudrija. En remontant d’une trentaine de kilomètres au nord, en direction de Piran et Koper, le seul grand port commercial slovène, on franchit d’abord une douane sévère: les deux pays ont beau faire partie de l’UE, la Slovénie ne badine pas avec le contrôle de la frontière de l’espace Schengen, dont Zagreb est toujours exclu.

À Koper, Silvano Radin, est au chômage technique: ce n’est plus la saison de la pêche à la sole. «Du temps de la Yougoslavie, nous pouvions pêcher jusqu’en Albanie!», souligne-t-il. «La mer appartenait à tous». Avec l’arrivée des frontières, la Croatie «a perdu un petit bout de côte slovène mais les pêcheurs slovènes ont tout perdu! C’est un espace insuffisant pour pêcher et survivre. C’est presque la fin de l’histoire…»

Les polices rôdent

Silvano Radin, 64 ans en juin, ne compte plus les manœuvres «dangereuses» auxquelles il a dû faire face. Le scénario est toujours le même: depuis que les pêcheurs slovènes s’aventurent jusqu’à la limite décidée par l’arbitrage de 2017 tandis que leurs homologues croates occupent la moitié de la baie, les polices des deux pays rôdent autour des bateaux.

Et de narrer les épisodes où son bateau, l’Andrea (du nom de son épouse), s’est fait «harceler», la police faisant tanguer le chalutier, en créant des vagues: «C’est impossible de travailler dans ces conditions». Et il y a plus: les amendes pleuvent! Rien n’est payé, tout est contesté devant un tribunal local croate. Mais Silvano Radin a déjà cumulé pour… 200 000 euros d’amendes. Et s’il a perdu le fil du comptage du nombre de contredanses, puisqu’il pèse son poisson en kilos, il peut dire que toute la paperasse liée à ces PV, c’est «4 kilos 30!»

L’enjeu de la pêche est cependant marginal, vu les ressources limitées des eaux de la zone. Avec la multiplication de patrouilles des polices, «il y a plus de bateaux que de poissons!», ironise même Silvano Radin. «Ce n’est pas une grosse pêche», confirme Alojz Peterle, l’eurodéputé slovène. «Il n’y a pas de problème économique, ou culturel», note également Ivan Jakovcic, son homologue croate. «OK, un petit peu de problème politique…»

Un «petit peu»? La tension est en tout cas remontée d’un cran entre les deux capitales, le mois dernier. La presse slovène s’apprêtait à faire de nouvelles révélations sur l’étrange sabotage de l’arbitrage, avait appris – mais… comment? – la Croatie. Qui aurait tenté de faire pression pour étouffer le nouveau scoop. Crise diplomatique immédiate: rappel de l’ambassadeur slovène en poste à Zagreb, convocation de son homologue croate par Ljubljana et convocation très théâtrale par le premier ministre slovène, le libéral tendance populiste Marjan Sarec, d’un «Conseil national de sécurité».

On ne peut exclure une fébrilité surjouée à proximité du scrutin européen. Mais on voit bien que ces eaux troubles de Piran continuent d’empoisonner les affaires européennes. Où l’on doit décider en juin de l’ouverture ou non de négociations d’adhésion avec l’Albanie et la Macédoine du Nord. Où le président de la Commission Jean-Claude Juncker est soupçonné de s’être abstenu de prendre parti dans ce dossier pour soutenir son coreligionnaire PPE Andrej Plenkovic, le premier ministre croate. Où les projets de redéfinition des frontières dans les Balkans occidentaux enflamment régulièrement les esprits.

Planche de salut

Alors, la planche de salut - la résolution pacifique du conflit – viendra-t-elle de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne? Cap sur Luxembourg! Sur le plateau du Kirchberg, le quartier des affaires bancaires et des institutions européennes de la capitale grand-ducale, le président de la Cour, le Belge Koen Lenaerts, nous indique que l’unique audience de plaidoirie aura lieu «vers la fin de cette année ou au tout début de 2020».

«L’affaire étant pendante devant la Cour, je ne peux évidemment rien dire sur le contenu de l’affaire», dit Lenaerts – sinon qu’il s’agit d’un rarissime «recours en manquement» aux obligations découlant du droit de l’Union intenté par un État membre contre un autre État de l’UE: «Dans toute l’histoire de la Cour, soit un peu plus de 65 ans, c’est seulement la huitième affaire». Parce que les «manquements» sont généralement portés devant l’institution par la Commission européenne, saisie par l’État requérant.

«Dans le cas Slovénie contre Croatie, la Commission s’est abstenue de prendre parti pour l’un ou pour l’autre», rappelle le président Lenaerts. Trop touchy? «La Commission n’est pas obligée de donner un avis». Elle peut choisir de s’abstenir, «dans les cas politiquement sensibles ou lorsqu’elle est elle-même dans le doute sur la portée exacte du droit de l’Union. Qui, comme tout système juridique, n’est pas une science exacte…», répond le premier des 28 juges de l’institution chargée de la bonne application du droit de l’Union.

«Est-ce que ce sera la dernière étape juridique? On ne peut pas le savoir pour le moment», estime Michel Morin, l’expert en droit maritime. Mais le juriste pense que «la Cour de justice va certainement prendre en compte le fait qu’en droit international, les différends doivent se régler de manière pacifique, particulièrement entre deux États membres de l’UE. Et comme la convention d’arbitrage a été considérée comme valide, la Cour de justice va probablement juger dans un sens qui soit assez favorable à la Slovénie. Même si elle va probablement essayer d’équilibrer les positions, de manière à ce que les deux États n‘en reviennent pas à une confrontation juridique trop forte».

La Cour, ultime recours? «Absolument», assure le président Lenaerts. Et de rappeler qu’«un arrêt en constatation de manquement est obligatoire dans tous ses éléments comme n’importe quel autre arrêt de la Cour. Et il va de soi qu’un État membre qui ne respecte pas la ‘res iudicata’, la décision judiciaire, se met en infraction gravissime du droit de l’Union», et risque de se voir imposer des sanctions financières. Mais «tout le monde comprend qu’un État membre, quel qu’il soit - et j’insiste, de façon générale -, qui en connaissance de cause et de manière délibérée refuserait de mettre en œuvre le droit de l’Union tel qu’explicité dans les décisions judiciaires, se mettrait en marge de l’ordre juridique de l’Union. À terme, cela disloque l’Union tout entière».

Créé: 17.05.2019, 18h11

#EU4YOU

Que fait l'Europe pour chacun de nous? En vue des élections européennes, les journalistes de 24heures, la Tribune de Genève et de quatre autres journaux de LENA, l’alliance des journaux européens - Gazeta Wyborcza (Pologne), El Pais (Espagne), La Repubblica (Italie) et Le Soir (Belgique) - vont visiter tous les États membres de l’Union européenne. Un voyage en 27 étapes sur 4 mois pour découvrir comment l’Union affecte la vie quotidienne de ses habitants.

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