Avec la Croatie, la Suisse lâche du lest pour avancer

Relations Suisse-UELe Conseil fédéral donne un gage à l’Union européenne pour sauver sa place dans la recherche européenne. Il précise aussi comment il souhaite limiter l’immigration.

Mario Gattiker, secrétaire d’Etat aux migrations, sert la main à?Jean-Eric Paquet, secrétaire général adjoint de la Commission européenne.

Mario Gattiker, secrétaire d’Etat aux migrations, sert la main à?Jean-Eric Paquet, secrétaire général adjoint de la Commission européenne.

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Crispant. C’est l’adjectif qui convient le mieux pour qualifier le tango disharmonieux du Conseil fédéral avec l’Union européenne. L’objectif est toujours le même et toujours hors de portée: limiter l’immigration européenne sans faire capoter l’accord sur la libre circulation des personnes. «C’est la quadrature du cercle», s’est exclamé hier à Berne le président de la Confédération, Johann Schneider-Ammann.

La Suisse a décidé cependant de faire un pas spectaculaire envers son partenaire. Elle a accepté hier matin d’étendre à la Croatie l’accord sur la libre circulation. C’est un revirement complet de la position du Conseil fédéral. Il y a deux ans, ce dernier affirmait qu’une telle extension était impossible car contraire à la Constitution. Après l’acceptation de l’initiative du 9 février 2014, il lui était interdit en effet de signer un traité international qui favorise l’immigration.

Simonetta Sommaruga, la cheffe du Département de justice et police, n’y voit aucun zigzag politico-juridique mais une adaptation aux circonstances. «En 2014, après le vote sur l’initiative, tout était bloqué avec l’UE, explique-t-elle. Aujour­d’hui, nous avons renoué le dialogue avec le président Juncker et nous avons eu dix réunions de travail.»

Avec le protocole croate, la Suisse lâche du lest pour amadouer son partenaire et faire en sorte qu’elle ne soit pas expulsée des programmes scientifiques d’Horizon 2020. L’UE a réagi favorablement hier à Bruxelles. «C’est une étape que nous attendions depuis longtemps, commente Alexander Winterstein, porte-parole de la Commission européenne. Cette signature va permettre au processus de ratification de se dérouler au plus vite suivant le système parlementaire suisse. Ce protocole est très important pour que les citoyens croates puissent bénéficier de la libre circulation sans aucune discrimination.»

Le plan B

La Suisse se garde une cartouche en réserve. S’il n’y a pas d’accord avec l’UE sur l’immigration, alors elle ne ratifiera pas l’accord croate. Où en sont d’ailleurs les consultations-négociations? Toujours au point mort. Et le président de la Confédération a confirmé que rien ne bougerait d’ici au 23 juin, date de la votation sur la sortie de la Grande-Bretagne de l’UE (Brexit). Voilà pourquoi le gouvernement applique sa feuille de route fixée en décembre 2015. Faute de plan A, il a présenté hier son plan B: une solution unilatérale de limitation de l’immigration comprenant une clause de sauvegarde ( lire ci-contre).

Simonetta Sommaruga a répété au moins quatre fois que le plan B en solitaire n’était absolument pas la solution privilégiée par le gouvernement. «Mais comme nous n’avons aucune garantie d’aboutir avec l’UE, il faut que le parlement puisse discuter d’une solution alternative. Notre délai pour l’application de l’initiative court jusqu’en février 2017.»

Ce plan B ne suscite pas l’enthousiasme dans les milieux politiques. «La clause de sauvegarde unilatérale représente une violation des accords bilatéraux qui remet en cause ces derniers et, partant, la prospérité suisse», s’emporte Roger Nordmann, chef du groupe parlementaire socialiste.

A l’UDC, même insatisfaction, mais pour des raisons diamétralement différentes. «Il est incom­pré­hensible et inacceptable aux yeux de l’UDC que le Conseil fédéral refuse de détailler et de concrétiser son projet d’une clause de sauvegarde.» Le PLR vole-t-il au secours du gouvernement? Pas vraiment. Il demande des solutions alternatives à la clause de sauvegarde unilatérale et estime «totalement incompréhensible la lenteur avec laquelle le dossier européen est traité par le Conseil fédéral».

Les coups ne partent pas que du côté des partis. Même en son sein, le Conseil fédéral ne semble pas respirer la sérénité dans le dossier européen. L’an passé, il avait privé Yves Rossier, le bras droit de Didier Burkhalter, de la responsabilité des négociations avec l’UE. Hier, le chef des Affaires étrangères en personne brillait par son absence à cette conférence de presse européenne du gouvernement. Signe que l’accord institutionnel, qui doit jeter les bases des Bilatérales III avec l’UE, est toujours au congélateur.

Créé: 05.03.2016, 08h10

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L’immigration sera-t-elle freinée?
Avec son modèle de clause de sauvegarde unilatérale, le Conseil fédéral fixera des plafonds annuels en tenant compte des besoins de l’économie. Une commission de l’immigration, à créer, aura pour mission de proposer le seuil à partir duquel la clause de sauvegarde sera activée. Ce seuil sera réévalué chaque année. La conjoncture et le chômage en Suisse seront les deux principaux facteurs considérés. La Confédération, les cantons et les partenaires sociaux seront représentés dans la commission. Le Conseil fédéral décidera par voie d’ordonnance. Dans le meilleur des cas, la clause de sauvegarde unilatérale entrera en vigueur en 2019, estime la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga. Ce délai inclut la procédure parlementaire, le délai référendaire, puis la phase de mise en œuvre du mécanisme de frein. Cette solution est celle préconisée par l’économie, qui veut à tout prix éviter pour la main-d’œuvre européen­ne le système plus rigide des permis applicables aux travailleurs des Etats tiers. Ceux-ci répondent en effet à des exigences supérieures de contrôle des qualifications professionnelles et des salaires pour chaque emploi.

L’accord sur la recherche est-il sauvé?
Non. L’extension de l’Accord de libre circulation des personnes (ALCP) à la Croatie est une condition nécessaire mais pas suffisante pour sauver l'accord sur la recherche, un des accords bilatéraux liant la Suisse et l’UE. La libre circulation des personnes est un pilier central de l’espace européen de la recherche. Si l’UE juge la clause de sauvegarde incompatible avec ce principe, les efforts du Conseil fédéral pour sauver la participation des chercheurs suisses aux grands projets européens de recherche seront ruinés. Le Conseil fédéral ne ratifiera d’ailleurs le Protocole Croatie que si Berne et Bruxelles s’entendent d’ici à fin 2016 sur la clause de sauvegarde. En attendant, dans une semaine, les Croates peuvent entrer en Suisse avec une simple carte d’identité au lieu du passeport.

La voie bilatérale est-elle consolidée?
C’est l’objectif avoué du Conseil fédéral, mais il est loin d’être atteint. Seul un frein à l’immigration recevant l’aval de Bruxelles créerait une sécurité juridique durable. Les conséquences de la clause de sauvegarde unilatérale sont incertaines. Une dénonciation de l’ALCP, qui menacerait l’existence de l’ensemble des accords bilatéraux, est prise en compte, admet le Conseil fédéral. Il est aussi possible, note-t-il, que l’UE renonce à dénoncer l’ALCP, mais qu’elle prenne en contrepartie d’autres mesures de rétorsion (suspension de négociations en cours ou refus de conclure tout nouvel accord; remise en question d’accords existants, par exemple celui réglant la participation de la Suisse au programme de recherche Horizon 2020).

Un accord institutionnel entre la Suisse et l’UE reste-t-il d’actualité?
L’UDC menace de mettre tout son poids pour torpiller un tel accord, qui intégrerait mieux la Suisse à l’Union. L’Europe est demandeuse, la Suisse pas. Le scénario d’un deal (la clause de sauvegarde avalée par l’UE et l’accord institutionnel par la Suisse) reste théoriquement possible. Les discussions continuent, leur issue est ouverte. Les questions qui fâchent n’avancent plus depuis plusieurs mois.

Les Suisses voteront-ils?
C’est certain, mais sur quoi? On l’ignore encore. Sauf surprise, on ne votera pas sur l’accord Croatie. L’UDC et l’ASIN déplorent cette extension de la libre circulation des personnes, mais elles ont assuré ne pas vouloir lancer le référendum. Sur la clause de sauvegarde, c’est la bouteille à l’encre. Quel sort lui réservera l’Europe? Puis le parlement suisse? Tant que ces inconnues ne sont pas levées, parler d’un vote n’est que pure spéculation. L’UDC pourrait lancer un référendum contre une loi qui ne remplirait pas l’objectif de freiner l’immigration. Au contraire, les partisans de la voie bilatérale pourraient agir contre une loi qui mettrait en péril les accords bilatéraux. Il y a enfin l’initiative RASA, qui veut biffer simplement l’article constitutionnel 121a nouveau, imposant le frein à l’immigration. Son radicalisme fait peur: le texte revient à demander au peuple de reconnaître qu’il s’est trompé le 9 février 2014.

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