Face à Bruxelles, des experts volent au secours d’Ignazio Cassis

Politique européenneLe laboratoire d’idées Foraus a élaboré une solution fine pour régler un des points clés des négociations avec l’UE.

Le conseiller fédéral Ignazio Cassis doit chercher la manière de sauver les meubles sur l’accord-cadre avec l’UE.

Le conseiller fédéral Ignazio Cassis doit chercher la manière de sauver les meubles sur l’accord-cadre avec l’UE. Image: Keystone

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Une séance délicate attend le Conseil fédéral ce vendredi. Il devrait décider de la suite à donner aux négociations sur un accord institutionnel avec l’Union européenne (UE). Après quatre ans de travail, l’objectif officiel est de tenter de conclure avant l’hiver. Mais les points d’achoppement restent nombreux. La discussion estivale sur les mesures d’accompagnement, boycottée par les syndicats, laisse peu de marge de manœuvre au gouvernement par rapport à la protection du marché du travail. Le volet des aides d’État n’est pas non plus réglé.

S’il devait subsister quelque chose de ces longues négociations institutionnelles, c’est donc peut-être ce qui paraissait au départ le plus difficile à trouver: un nouveau mécanisme juridique, pour que la Suisse et l’UE puissent régler leurs contentieux lorsqu’elles ne sont pas d’accord sur l’interprétation de certains accords. L’enjeu est important. Une entente sur ce point pourrait ouvrir la voie à la conclusion d’un accord partiel pour autant que l’UE le veuille (lire encadré). Cette porte de sortie servirait aussi à éviter l’escalade: la Suisse craint sinon des mesures de rétorsion désagréables – comme la non-reconduction de l’équivalence boursière.

Une approche concrète

Dans cette optique, le laboratoire d’idées Foraus, spécialisé dans la politique extérieure, a rédigé un papier dont nous avons eu connaissance. Ce document de 17 pages s’intitule «Sortir de l’impasse». Il propose une solution fine à la question du règlement des différends entre la Suisse et l’UE. Ses auteurs sont deux experts de la politique européenne, Laura Knöpfel et Cenni Najy. Ce dernier, chercheur à l’Université de Genève, précise la démarche: «Pour l’instant, les négociateurs se sont mis d’accord sur le principe d’un tribunal arbitral pour régler les conflits. C’est une grande avancée. Mais on ne sait rien des détails de ce mécanisme. Nous publions ce papier pour deux raisons: nous voulons expliquer comment cela pourrait fonctionner concrètement et proposer une solution qui nous paraît acceptable pour la Suisse, et peut-être également pour l’UE.»

Il en est persuadé: «On n’arrivera pas à un accord institutionnel complet d’ici à la fin de l’année, c’est évident. La question-clé, c’est: comment on arrive à cimenter les progrès réalisés?»

Trois scénarios pour résoudre les conflits

Aujourd’hui, lorsque Berne et Bruxelles ne sont pas d’accord, ils tentent de régler leurs problèmes au sein de comités mixtes, dans lesquels ils sont représentés à parts égales. Si le conflit persiste, il monte au niveau diplomatique. Cela peut durer des années pour le résoudre.

Et demain? L’idée est d’avoir encore recours aux comités mixtes. Mais en l’absence de solution consensuelle, il s’agirait de faire appel à un nouvel acteur: un tribunal arbitral composé d’un Suisse, d’un Européen et d’un juge neutre désigné par les deux parties. Cette Cour serait toutefois appelée à surveiller un nombre limité d’accords bilatéraux. Le conseiller fédéral Ignazio Cassis a parlé jusqu’ici de cinq traités: la libre circulation des personnes, l’agriculture, le transport aérien, les transports terrestres et les entraves techniques au commerce.

Comment fonctionnerait ce tribunal? Et surtout, à quel moment devrait-il faire appel à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) à Luxembourg – les «juges étrangers» selon l’UDC? C’est là que Foraus innove en plongeant dans le détail. Il propose un mécanisme arbitral différencié selon la nature du contentieux. En somme, suivant l’endroit légal où se niche un problème, la manière de le résoudre serait différente.

«Lorsqu’il s’agit de pur droit européen, on ne voit pas la Cour de justice être écartée»

Premier scénario: un conflit surgit. Il concerne des dispositions d’un traité qui n’ont aucun lien avec le droit européen. Le tribunal arbitral tranche alors seul, sans en référer à la CJUE. Deuxième scénario: le litige entre Berne et Bruxelles touche une disposition qui relève du droit européen ou est de substance identique. Dans ce cas-là, le tribunal arbitral doit demander une interprétation à la CJUE et l’avis que rend la Cour est contraignant. Troisième scénario: la dispute concerne une disposition basée sur un concept du droit européen. Le tribunal arbitral peut alors demander son avis aux juges de Luxembourg, mais il n’y est pas obligé. Il peut aussi trancher seul.

«Nous avons en quelque sorte ouvert les accords et nous avons regardé quels types de dispositions s’y trouvaient, explique Cenni Najy. Lorsqu’il s’agit de pur droit européen, on ne voit pas la Cour de justice être écartée. En revanche, lorsque le litige concerne des dispositions qui font appel à des concepts du droit de l’UE, c’est-à-dire qui ne sont pas un copié-collé des textes de loi, le recours aux juges de Luxembourg doit rester une option facultative.» Et le chercheur de souligner que dans l’accord sur la libre circulation des personnes – celui qui fait le plus débat en Suisse –, «il y a beaucoup de concepts».

Diminuer le rôle des «juges étrangers»

L’avantage de cette solution? Elle n’est pas étrangère à l’UE et respecte ses lignes rouges. Bruxelles a en effet développé un mécanisme de tribunal arbitral pour régler ses différends avec des pays tiers comme l’Ukraine, la Géorgie ou encore la Moldavie. Autre point fort, selon Foraus: la CJUE n’aurait jamais la compétence de régler une dispute. C’est toujours le tribunal arbitral qui tranche. C’est aussi lui qui décide le type de dispositions auquel il a affaire.

«Nous amenons une proposition qui diminue au maximum le rôle de la CJUE», dit ouvertement Cenni Najy. Et pour cause: le calendrier politique, en Suisse, pèse sur ce débat. Le 25 novembre prochain, l’initiative UDC «le droit suisse au lieu de juges étrangers» sera soumise au vote. Dans le viseur du parti se trouve l’influence sur les lois suisses de juges situés hors des frontières, qu’ils soient à Strasbourg, à la Cour européenne des droits de l’homme, ou à Luxembourg. «Depuis qu’on évoque la solution d’un tribunal arbitral, on nous dit qu’il n’y aura pas de recours aux juges de Luxembourg. Mais cela risquerait d’être un tour de passe-passe si la CJUE se cache derrière les décisions du tribunal arbitral. À moins que nous prenions des dispositions telles que nous les proposons ici», affirme Cenni Najy. (24 heures)

Créé: 14.09.2018, 07h11

Vu de Bruxelles, un accord partiel est-il une option?

Sous pression dans ses négociations avec Londres, l’Europe semble moins prête que jamais à se plier à l’agenda glissant de la Confédération. Au risque de jeter aux orties les progrès accomplis depuis huit mois.

The clock is ticking a coutume de rappeler le négociateur européen du Brexit, Michel Barnier. Cette métaphore horlogère s’applique également aux négociations entre Berne et Bruxelles. «Je vois mal comment on peut y arriver vu là où nous en sommes maintenant», nous a confié jeudi une source diplomatique européenne. «Jean-Claude Juncker, le président de la Commission européenne, était très ouvert sur les possibles contours d’un système de règlement des conflits», à une condition toutefois, formulée avant l’été, qui était de «conclure avant de rentrer dans la phase brûlante des négociations du Brexit». Or la température ne cesse de monter sur le dossier du Brexit, la conclusion de l’accord de retrait et de la déclaration sur le futur cadre des relations avec Londres venant d’être repoussée à novembre.

Intéressante sur le papier, l’idée attribuée dernièrement au conseiller fédéral Ignazio Cassis et consistant à acter un accord sur la création d’un tribunal arbitral qui encadre le rôle de la Cour de justice de l’Union européenne, tout en repoussant à plus tard les dossiers délicats, a donc du plomb dans l’aile.

D’autant plus que les décideurs européens sont passablement agacés par l’alliance objective entre diplomaties suisse et britannique, toujours plus visible depuis que le Foreign Office a musclé ses effectifs à Berne. «Nous aimons les Suisses mais nous ne sommes pas naïfs», explique cette source selon laquelle des éléments de la négociation sur l’accord-cadre se retrouvent trop souvent mis sur la table, à Bruxelles, par les diplomates britanniques. Pour avancer, «il faudrait regagner l’amitié de Jean-Claude Juncker», ajoute-t-elle.

«Je ne pense pas que l’on renverra les négociateurs à Bruxelles avec un mandat», s’inquiète pour sa part l’avocat Jean Russotto, partner chez Steptoe Bruxelles. «Cela risque d’être un grand gâchis car beaucoup de progrès ont été accomplis» depuis que le secrétaire d’État et ancien ambassadeur à Bruxelles Roberto Balzaretti avait accéléré les travaux au début de cette année, dit-il. «C’est un peu comme avec l’article 50 (qui encadre la sortie du Royaume-Uni): si on ne trouve pas d’accord, c’est fini», tranche cette source diplomatique, à laquelle il n’a pas échappé que les Suisses étaient en outre invités à voter sur les «juges étrangers» fin novembre. En cas d’échec, la prolongation de l’équivalence de la Bourse suisse, qui lui donne accès à ses clients européens, serait plus que compromise.

Florence Autret à Bruxelles

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