Qui surveille effectivement le ménage cantonal?

Le Conseil d’État au grand complet est, sur le papier, «contrôlé» par de nombreux organes de surveillance. Dans les faits, par manque d’indépendance et d’autonomie, les moyens manquent. Image: ARC

C’est une question à 10 milliards de francs, soit le budget du Canton: qui surveille de manière effective l’action de l’Exécutif et de l’administration? En passant en revue la marge de manœuvre réelle des principaux organes de surveillance de l’État institués par la Constitution, force est de constater que le Conseil d’État tient le couteau par le manche.

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Lire l'édito: Un village avec un budget de 10 milliards

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Les récents événements ont rappelé que les instances de surveillance que sont le Grand Conseil, la Cour des comptes et le Contrôle cantonal des finances (CCF) peinent à faire toute la lumière sur certains dossiers qui dérangent le Conseil d’État.

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Qui détient l’information?

Le gouvernement semble être le véritable maître de l’information qu’il transmet aux contrôleurs. Dans un Conseil d’État qui fonctionne en silos, avec plusieurs départements mammouths, les ministres peinent à avoir une vision globale de l’activité de leur collège. L’analyse du travail des quatre organes de surveillance montre qu’un ministre détient une connaissance plus grande que les autres, grâce à son ministère transversal: le chef du Département des finances. C’est-à-dire le libéral-radical Pascal Broulis. Un sujet sensible. La plupart des politiciens, magistrats, experts et fonctionnaires que nous avons contactés nous ont demandé l’anonymat.

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Distance dure à prendre

Plusieurs exemples récents démontrent que la question est brûlante d’actualité. La Commission de gestion (Coges) du Grand Conseil essaie laborieusement de se dépatouiller avec le dossier Swiss Space Systems (S3). Elle a bien rédigé un rapport spécifique sur les conditions d’octroi d’un prêt de 500'000 francs par l’État de Vaud à la société spatiale en grande difficulté, mais elle vient de demander le report du débat en plénum. Elle souhaite solliciter «des éclaircissements sur plusieurs points et demander des documents», le Conseil d’État ne lui ayant pas fourni toutes les pièces du dossier.

Le Contrôle cantonal des finances a lui aussi rendu un rapport sur S3. Celui-ci contenait des informations erronées. Ce rapport n’émet aucune recommandation pour le gouvernement.

L’élection par le Grand Conseil des magistrats à la Cour des comptes, il y a trois semaines, est venue rappeler le biais partisan dont elle souffre. Les deux grands partis gouvernementaux (PS et PLR) ont privilégié les candidatures issues de leurs rangs plutôt que celles recommandées par les experts. Le bloc PS-PLR pèsera encore de tout son poids mardi pour accepter les comptes de l’État. La Commission des finances n’émet plus d’observation, ni dans son rapport sur les comptes ni sur celui sur le budget.

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Compromis et éteignoir

Deux éléments rendent compliquée la surveillance indépendante de l’action de l’Exécutif. Le premier est politique. Le fameux compromis dynamique a participé à la réussite du canton. Revers de la médaille: cette entente permet aussi de mettre l’éteignoir sur de potentiels problèmes. Plus des deux tiers des députés sont dans un parti gouvernemental.

Le second élément est d’ordre institutionnel. L’indépendance des «autorités» de contrôle (Cour des comptes et Contrôle cantonal des finances) est garantie par la Constitution. Mais pas leur autonomie, ce qui va à l’encontre de la Déclaration de Mexico sur l’indépendance des institutions supérieures de contrôle des finances publiques, qui fait référence en la matière. Elle stipule que «les pouvoirs exécutifs ne doivent pas contrôler ni encadrer l’accès aux ressources humaines, matérielles et financières». Or la Cour des comptes et le CCF dépendent logistiquement du Conseil d’État.

Ce fil à la patte fait dire au député d’Ensemble à Gauche Hadrien Buclin qu’il y aurait «des réformes institutionnelles à faire, comme l’élection de la Cour des comptes par le peuple ou l’élection du CCF par le Grand Conseil. La grande partie des membres des commissions de surveillance, issus des partis gouvernementaux, protègent leurs magistrats», note-t-il avant de plaider pour sa paroisse: «Il faut renforcer l’opposition.» Également membre d’un petit parti non gouvernemental, le PDC Axel Marion est moins radical: «Je ne pense pas que l’administration vaudoise soit à la dérive, mais des questions peuvent se poser sur son contrôle.»

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Contrôle cantonal des finances

Le contrôleur contrôlé par le Conseil d’État

Lorsqu’on cherche à s’adresser au chef de service du Contrôle cantonal des finances, celui-ci indique qu’il faut passer par le chancelier. C’est peut-être ce genre de signes qui poussent certains élus à surnommer cet organe de surveillance «le bras armé du Conseil d’État».

En 2012, dans le même élan législatif qui a vu la Cour des comptes se faire rogner les ailes, le Contrôle cantonal des finances a été consacré dans une loi qui porte son nom. Cette base légale pose le CCF comme «une autorité indépendante qui a pour mission de contrôler l’utilisation de tout argent public en s’assurant notamment du respect des principes de légalité, de régularité et d’efficacité». Lors des débats au parlement sur ces textes législatifs, le chef du Département des finances avait répondu ainsi aux députés qui s’inquiétaient de l’indépendance des organes de surveillance: «Si vous prenez le Contrôle cantonal des finances, c’est par le professionnalisme que vous avez l’indépendance.»

Le Conseil d’État engage le patron du CCF

Le CCF, qui est également chargé d’auditer les comptes annuels de l’État, est doté d’une vingtaine de professionnels. Il est dirigé par un «expert-réviseur agréé», comme le demande la loi: «L’engagement ou la résiliation du contrat de celui-ci est de la compétence du Conseil d’État.» Autrement dit, si l’on prend comme exemple le cas de S3, le chef du CCF a dû diligenter une enquête sur son autorité d’engagement.

Le Conseil d’État rappelle, lui, que l’indépendance du CCF est aussi garantie par son inscription en qualité d’expert-réviseur de l’Autorité fédérale de surveillance en matière de révision. «Cet agrément exige un examen annuel du système de contrôle qualité du CCF par un expert-réviseur externe», écrit la présidente du Conseil d’État.

Il faut relever qu’il revient à ce même Conseil d’État de désigner un auditeur agréé externe pour auditer les comptes et la gestion du CCF. «Les thèmes de l’audit de gestion sont fixés chaque année par le Conseil d’État», précise encore la loi.

Pour son budget de fonctionnement, le Contrôle cantonal des finances doit encore passer par l’Exécutif cantonal. Selon la loi, il doit proposer son budget au Conseil d’État par l’intermédiaire du Département chargé des finances. Ensuite il est soumis au Grand Conseil. «Afin de préserver l’indépendance du CCF, seule une «liaison administrative» est prévue avec le département en charge de la présidence du Conseil d’État pour les tâches relevant de la gestion administrative», nuance la présidente du gouvernement. Le Contrôle cantonal des finances doit aussi demander à l’Exécutif pour lever le secret fiscal.

Des rapports qui ne sont pas rendus publics

Le CCF produit plus d’une soixantaine de rapports par année. Mais pas grand monde y a accès. Ses rapports ne sont pas publics. Seuls le chef du Département des finances, la présidence du Conseil d’État et les présidents des commissions de surveillance du Grand Conseil en sont automatiquement nantis. La Cour des comptes en reçoit également un exemplaire.

La loi confère au Conseil d’État le droit de fixer «les conditions auxquelles l’ensemble ou une partie d’un rapport du Contrôle cantonal des finances peut être diffusé».

La présidente du gouvernement rappelle que cette disposition est «la volonté du législateur vaudois et ce choix correspond aux bases légales des autres cantons romands». Mais pas à celles de la Confédération. Le Contrôle fédéral des finances jouit d’une plus grande indépendance. Il dépend des Chambres fédérales et non de l’Exécutif. Il a tout loisir de diligenter une enquête sans que le pouvoir politique ou l’administration ne soient mis au courant et décide de son propre chef de la publication de ses rapports.

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Cour des comptes

Une Cour qui n’a pas directement accès aux comptes

«Indépendance». La Constitution est claire: la Cour des comptes est une «autorité» indépendante du gouvernement et du parlement. Le problème: elle n’est pas «autonome» pour autant. Ni la Constitution ni la loi n’utilisent ce mot, contrairement à la Constitution genevoise et à la Déclaration de Mexico sur les institutions supérieures de contrôle.

Cette Cour, dont les prérogatives ont été rabotées au fil du temps, compte trois magistrats et sept chefs d’audit, chargés de contrôler la «performance» des politiques de l’État et des communes, publiant environ cinq audits par an.

Des infos qui manquent

Principal biais, selon l’entourage même de la Cour: elle n’a pas un accès direct et autonome aux mêmes informations que le Conseil d’État. Un exemple: pour piocher des infos dans les comptes, elle doit passer par l’Administration cantonale, et donc par le Département des finances. D’où des tensions avec le Conseil d’État.

Le gouvernement confirme que la Cour n’a pas accès à toutes les informations. Selon Pascal Broulis, elle peut accéder aux infos nécessaires à son travail:«Le contrôle de la performance (bonne utilisation des fonds, évaluation de la gestion des risques, contrôle des entités subventionnées) ne requiert pas le même accès aux informations comptables rentrant dans le champ du contrôle de conformité (ndlr: effectué par le Contrôle cantonal des finances)», explique-t-il.

Réduire la voilure pour sauver sa tête

L’histoire mouvementée de la Cour montre l’emprise qu’a pu avoir le Conseil d’État sur son destin. Retour en 2013: après plusieurs années de critiques sur la Cour, le Grand Conseil travaille à sa transformation. Devant le parlement, Pascal Broulis défend le projet gouvernemental, qui reprend en partie les idées de la droite ou de la gauche. Il prévoit, comme l’imagine la droite, de supprimer les mots «Cour des comptes» de la Constitution et d’y laisser «une ou plusieurs autorités assurant en toute indépendance la surveillance de l’utilisation de tout argent public».

Le parlement refuse ce coup de canif. Mais la Cour passe de cinq à trois membres. En outre, le Grand Conseil entérine une proposition du Conseil d’État: réduire les prérogatives constitutionnelles de la Cour. Jusqu’alors, sa mission était de contrôler «la gestion des finances des institutions publiques», ainsi que «l’utilisation de tout argent public, sous l’angle de la légalité, de la régularité comptable et de l’efficacité». Depuis, elle n’est plus qu’en «charge du contrôle de la performance».

Personnel et budget

Autre embûche, toujours selon l’entourage de la Cour: le lien administratif avec l’État. La Déclaration de Mexico prévoit que «les pouvoirs exécutifs ne doivent pas contrôler ni encadrer l’accès aux ressources humaines, matérielles et financières des institutions supérieures de contrôle». Or, selon la loi, la Cour vaudoise doit «proposer» son budget au Conseil d’État, via le Département des finances, avant qu’il soit «présenté» au parlement. En outre, «le Conseil d’État fixe le niveau de fonction des collaborateurs de la Cour, sur proposition de celle-ci».

«Résultat: la Cour dépend du Département des finances pour son organisation et du service du personnel pour l’engagement de ses collaborateurs», dit une source bien informée.

Réponse directe de Nuria Gorrite, présidente PS du Conseil d’État: «Ces affirmations sont inexactes et ne correspondent pas à l’organisation légale voulue par le législateur cantonal. Ce mécanisme permet la prise en compte des besoins demandés par la Cour.» Elle confirme que les tâches administratives (dont celles liées au personnel et au budget de la Cour) passent par l’Administration cantonale. Mais elle rappelle que la Constitution garantit l’indépendance de la Cour des comptes.

«Chacun son métier»

La Cour est censée être apolitique. Mais elle est composée de politiciens, qui ne sont pas forcément pourvus de compétences pour l’audit et la révision. L’élection récente de ses trois futurs membres a choqué parmi les professionnels de l’audit des collectivités publiques. «Vu le peu de personnel de la Cour des comptes, les magistrats sont appelés à faire le boulot d’un auditeur, commente une spécialiste. C’est un travail technique. Chacun son métier! L’expérience politique ne peut pas pallier des carences techniques. C’est une Cour des comptes alibi.»

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Grand Conseil

Une Commission de gestion à qui on ne dit pas toujours tout

Le Grand Conseil a deux principales commissions de surveillance: celle de gestion et celle des finances. D’emblée, une chose étrange: la couleur politique de leurs présidents n’est pas logique. Le Grand Conseil a une majorité à droite, mais face à un Conseil d’État de gauche, la Commission de gestion est présidée par un socialiste. Et face à un ministre des Finances libéral-radical, celle des finances est présidée par un PLR.

Infos difficiles à obtenir

La Commission de gestion, ce sont quinze députés (dont onze issus d’un parti gouvernemental) qui examinent l’action globale du Conseil d’État.

Encore faut-il qu’il lui donne toutes les infos. Dans le dossier S3 par exemple, la Commission de gestion a appris par «24 heures» que le gouvernement ne lui avait pas fourni tous les éléments nécessaires. Elle a publié un premier rapport le 1er mai, avant d’annoncer une nouvelle mouture pour juin, puis de tout renvoyer en septembre. Autre exemple dans son dernier rapport général: elle a dû s’y reprendre plusieurs fois pour obtenir tout ce qu’elle attendait du Service d’analyse et de gestion financières (Sagefi), au point de prétériter son boulot sur le reste du Département des finances. Dans le langage prudent qui la caractérise, elle demande que cela ne se reproduise plus: «De nombreuses séances ont été nécessaires pour accéder et documenter le plus exhaustivement possible les procédures en matière de fiscalité, ce qui a imposé de réduire l’examen de la gestion dans d’autres domaines.» Elle ajoute avoir finalement obtenu ce qu’elle voulait, mais «elle compte pouvoir mener son travail avec davantage de célérité lors des futurs exercices».

Pourquoi ces infos ont-elles été si difficiles à avoir? Pascal Broulis note que les demandes de la commission ont été satisfaites: «Cependant la complexité de certaines demandes n’a pas permis de les satisfaire immédiatement avec l’exhaustivité recherchée, d’où la nécessité de plusieurs séances.»

Autocensure

En grande partie acquise aux partis gouvernementaux, la commission n’est pas connue pour ses positions frontales. Certains parlent d’«autocensure». «Elle est justifiée si une remarque concerne une personne en particulier. Mais il arrive que des commissaires édulcorent leur texte pour gommer ce qui déplaît à un ministre», note un ancien membre. Un socialiste ajoute: «Avec des conseillers d’État en face d’eux en permanence, certains députés peinent à exprimer leurs critiques.»

Une Commission des finances qui siège presque toujours avec Broulis

«La Commission des finances ne dépose aucune observation sur les comptes 2018.» Qui lit les rapports de la Commission des finances remarque que le Conseil d’État a peu de raisons de frémir face aux sentences de ce groupe de quinze députés. Ils ont pour mission d’analyser une kyrielle de projets financiers avant que le parlement en discute. Ils se réunissent environ tous les quinze jours, presque toujours en présence du chef du Département des finances. La loi prévoit qu’il soit là pour les sujets relevant de la loi sur les finances. En gros: tout ce qui touche de près ou de loin aux chiffres. Il est absent des séances sur d’autres sujets (organisation, rencontres diverses, etc.).

Rentrer et sortir de la salle

Selon la loi, ces députés peuvent lui demander de sortir «temporairement» quand ils délibèrent ou votent. Une solution à laquelle Pascal Broulis s’était publiquement opposé quand le parlement en discutait en 2011. «La Commission des finances siège une fois par semaine, elle vote dix, vingt, trente fois peut-être sur des crédits supplémentaires. Le plus embêtant est qu’elle amende beaucoup! Si, chaque fois, la droite ou la gauche demande que le représentant du gouvernement se retire et qu’on lui présente les votes ensuite…» À noter que le dernier amendement proposé par la commission et validé par le Grand Conseil date de 2016: 22'500 francs pour un intendant du parlement.

«La question de la présence des ministres a représenté un problème. C’est un conflit de pouvoir, même s’il n’est pas immense», note un élu de la gauche gouvernementale.

Président PLR de la Commission des finances, Alexandre Berthoud ne voit pas de raison de demander au ministre de sortir de la salle: «Nous avons une très bonne relation avec le Conseil d’État. Il en va du bon fonctionnement des institutions. Il peut arriver que M. Broulis ne puisse pas, pour des raisons d’agenda, assister à nos séances. Dans ce cas, le chef du Service d’analyse et de gestion financière, qui y assiste aussi, peut nous renseigner sur les aspects techniques.»

Pascal Broulis explique se conformer à la loi. «Sauf imprévu ou contrainte supérieure d’agenda, il s’efforce d’être disponible pour les séances de la commission, indique la chancellerie. Il ne tient pas de statistiques des séances qu’il doit manquer.»

Députés pas toujours calés

Un autre souci réside dans l’asymétrie entre les compétences des députés et celles du ministre, flanqué de ses techniciens. «Sa marge de manœuvre réside surtout dans sa maîtrise des outils financiers que ne peuvent pas avoir les députés», commente le PDC Axel Marion. «Par exemple: les fameuses écritures de bouclement qui ne font l’objet d’aucun contrôle ou validation spécifique, si ce n’est par l’approbation des comptes dans leur ensemble.»

Créé: 01.07.2019, 06h30